一、我國校車安全管理存在問題分析

　　校車制度是保護(hù)少年兒童生命安全，促進(jìn)少年兒童健康成長的基本制度之一。近年來，我國政府高度關(guān)注校車安全問題。出臺(tái)《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》，并在五省六地區(qū)建立中小學(xué)校車運(yùn)營管理試點(diǎn)，為我國校車的規(guī)范化發(fā)展提供了制度保障和有益經(jīng)驗(yàn)探索。但校車事故頻發(fā)也折射出校車安全管理還存在很多不足。

　　從事故成因上分析，校車交通事故發(fā)生的主要原因包括乘坐非法運(yùn)營車輛，校車達(dá)不到專用校車的標(biāo)準(zhǔn)，駕駛員違規(guī)，相關(guān)部門監(jiān)管不力等。但這些因素均是校車事故的表而原因，其根本原因仍是我國校車供需不平衡。

　　1.我國校車需求量大

　　由于少年兒童認(rèn)知能力和社會(huì)經(jīng)驗(yàn)有限，出行需要有專人護(hù)送。在城市，隨著城市用地規(guī)劃調(diào)整，教育資源布局和居住用地脫節(jié)，居住區(qū)往往并不在學(xué)校附近;在農(nóng)村，由于行政區(qū)劃改革和教育資源的整合，學(xué)校數(shù)量比以前有所減少，很多學(xué)生上學(xué)距離大幅度增加，而大部分家庭年輕勞動(dòng)力出外打工，留守在家的一般是隔代老人，沒有能力接送學(xué)生。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國有9000萬名學(xué)生需要乘坐校車，專用校車需求量在100萬輛以上，校車需求量巨大。每輛國產(chǎn)校車價(jià)格在20萬一50萬，按30萬計(jì)算，校車購置費(fèi)用在3000億，每年的運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用在1000億一1500億之間。

　　2.專用校車供應(yīng)量低

　　我國僅在個(gè)別城市的部分學(xué)區(qū)開展專用校車接送服務(wù)。專用校車覆蓋率低主要原因包括: 一是專用校車資金投入少，許多地方校車支出沒有納入政府的財(cái)政預(yù)算，而校車一次投入成本大，后期的維護(hù)和運(yùn)營費(fèi)用高，校車?yán)寐实停瑳Q定了校車行業(yè)贏利性差的特點(diǎn)，市場主動(dòng)配置資源的能力很弱。

　　二是缺少配套的政策措施。我國校車管理法規(guī)還不完善，校車的責(zé)任主體、投入機(jī)制、駕駛員資質(zhì)和校車優(yōu)先等方而都沒有相應(yīng)的規(guī)定，雖然從技術(shù)上建立了中小學(xué)生校車標(biāo)準(zhǔn)，但主要針對(duì)專用校車生產(chǎn)，對(duì)實(shí)際校車運(yùn)營沒有約束力，校車監(jiān)管還存在很大空白。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，我國校車約有28.5萬輛，而符合校車標(biāo)準(zhǔn)的校車僅2.9萬輛，占全部校車的10%左右。

　　少年兒童上學(xué)常采用公交車、自行車、“黑車”和私家車等交通方式，安全隱患大。在公交車、自行車出行中，由于少年兒童是交通行為中的弱勢群體，發(fā)生交通事故時(shí)少年兒童死亡傷殘比重很高;在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，“黑車”超速、超載、逆行等違法違規(guī)行為時(shí)常發(fā)生，很多特大交通事故均由此產(chǎn)生;私家車出行雖然能保證少年兒童安全，但造成的交通擁堵和較高的成本支出決定了該方式不可持續(xù)性。

　　二、美國校車安全管理的經(jīng)驗(yàn)和啟示

　　美國校車發(fā)展歷史悠久，至少可以追溯到19世紀(jì)中期在農(nóng)村出現(xiàn)接送兒童的馬車。目前，全美大概有48萬校車，運(yùn)送約2500萬學(xué)生上卜學(xué)，被認(rèn)為是世界最安全運(yùn)輸工具之一。

　　1.美國校車的法律制度

　　美國的校車制度源自兩個(gè)基本的法律制度:一是12年基礎(chǔ)義務(wù)教育法案，可以免費(fèi)乘坐校車;另一個(gè)是為了促進(jìn)校內(nèi)種族融合，實(shí)施的強(qiáng)制性乘校車上下學(xué)制度。為了更好地管理和運(yùn)營校車，聯(lián)邦和州政府制定了一系列的校車安全立法。在聯(lián)邦層面，《國家交通與機(jī)動(dòng)車安全法》、《機(jī)動(dòng)車與校車安全修正案》詳細(xì)規(guī)定了校車類型、校車安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋的內(nèi)容。《公路安全方案》也界定了校車類型，同時(shí)規(guī)定了校車安全標(biāo)志與裝置的設(shè)置內(nèi)容，并要求各州建立完善的學(xué)生運(yùn)輸方案。根據(jù)上述法律制定的《聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車安全標(biāo)準(zhǔn)》中包括4項(xiàng)專門針對(duì)校車的規(guī)定，33項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中也有針對(duì)校車的特殊規(guī)定。

　　同時(shí)，美國各州共有500部法律及要求來管理校車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，校車通行規(guī)則是重要組成部分，主要包括:一是校車本身遵守的規(guī)則，主要包括限速規(guī)則、安全標(biāo)志和裝置使用規(guī)則;二是其他車輛對(duì)校車避讓規(guī)則。

　　2.美國校車的管理規(guī)則

　　美國校車服務(wù)是由聯(lián)邦和州政府共同管理的。聯(lián)邦的校車管理機(jī)構(gòu)主要有:國家公路交通安全管理局管理著美國聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車安全標(biāo)準(zhǔn)，包括專門適用于校車的標(biāo)準(zhǔn);國家運(yùn)輸安全委員會(huì)負(fù)責(zé)處理校車特大事故調(diào)查及重大問題;聯(lián)邦車輛安全管理局主要負(fù)責(zé)管理司機(jī)駕照、提高商業(yè)汽車技術(shù)、強(qiáng)化商用汽車設(shè)備等;聯(lián)邦運(yùn)輸管理局負(fù)責(zé)公共運(yùn)輸系統(tǒng)中學(xué)生交通的問題。

　　日常工作由州和地方政府完成，每州都有一套完整的校車運(yùn)輸方案，主要涉及校車的配備、校車運(yùn)營商準(zhǔn)入、校車駕駛員的選擇、校車運(yùn)行路線的選擇和日常校車的檢查與維護(hù)。校車的配備和校車運(yùn)營商準(zhǔn)入由當(dāng)?shù)亟逃块T和其他主管部門共同登記、審批。校車駕駛員的選擇由校車運(yùn)營商完成的，選擇的校車駕駛員不僅要有一般的機(jī)動(dòng)車駕駛證，還需要持有急救資格證、通過聯(lián)邦交通部的體檢和藥物檢測，通過教育主管部門舉辦的校車駕駛員考試等其他特殊規(guī)定。校車運(yùn)行路線一般是由當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T選擇或?qū)徟Ｈ粘Ｐ＼嚈z查與維護(hù)是由校車運(yùn)營商完成，并保留記錄以備相關(guān)部門審查。

　　3.美國校車的運(yùn)營模式

　　按照校車公司所有權(quán)，美國校車運(yùn)營公司分成公營和私營兩種。無論是公營還是私營，都是采用政府補(bǔ)貼加商業(yè)運(yùn)營的模式。通常做法是當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T制定校車線路，招標(biāo)拍賣經(jīng)營權(quán)，與校車公司簽訂合同，校車公司是具有一定規(guī)模的公立或私營企業(yè)，能夠保證車輛維護(hù)和駕駛?cè)藛T培訓(xùn)。政府通過發(fā)行債券或稅收對(duì)校車產(chǎn)業(yè)給予補(bǔ)貼，保證校車公司維持在合理的盈利水平。

　　學(xué)校和學(xué)區(qū)負(fù)責(zé)監(jiān)督安全和制定校車運(yùn)行規(guī)則，校車公司負(fù)責(zé)校車配備、駕駛員的選擇、校車設(shè)備的日常維護(hù)和檢查等工作。由于通過招標(biāo)的方式引入競爭機(jī)制，和政府公共財(cái)政的補(bǔ)貼，校車運(yùn)營企業(yè)具有穩(wěn)定的收益，因此校車運(yùn)營企業(yè)愿意加強(qiáng)安全服務(wù)，經(jīng)營校車運(yùn)營業(yè)務(wù)。

　　三、完善我國校車制度的政策建議

　　1.明確政府在校車行業(yè)發(fā)展中定位和功能

　　校車的屬性決定了校車運(yùn)營的低盈利性，企業(yè)自發(fā)參與積極性并不高，校車市場自發(fā)培育難度大，因此需要確定校車行業(yè)的公益性質(zhì)，把校車運(yùn)營納入到公共服務(wù)體系中。

　　政府在校車行業(yè)應(yīng)處于主導(dǎo)地位，要加大力度做好校車行業(yè)發(fā)展的政策引導(dǎo)和市場管理。 一是制定鼓勵(lì)校車行業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策，增加校車的財(cái)政投入，把校車投入納入到地方政府的財(cái)政預(yù)算中;通過金融信貸支持、稅收減免等手段降低運(yùn)營成本，鼓勵(lì)校車企業(yè)發(fā)展。

　　二是加強(qiáng)校車市場監(jiān)管。重點(diǎn)抓好兩個(gè)監(jiān)管:準(zhǔn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管。準(zhǔn)入監(jiān)管是根據(jù)車輛和駕駛?cè)藴?zhǔn)入條件，加強(qiáng)車輛和駕駛?cè)速Y質(zhì)準(zhǔn)入審核;價(jià)格監(jiān)管是制定校車乘坐價(jià)格，在滿足校車運(yùn)營企業(yè)合理利潤下確保廣大少年兒童享受校車服務(wù)。

　　2.構(gòu)建政府補(bǔ)貼商業(yè)運(yùn)行的校車經(jīng)營模式

　　校車的經(jīng)營模式有學(xué)校自營、公司運(yùn)營、政府補(bǔ)貼運(yùn)營。政府補(bǔ)貼公司化運(yùn)營被認(rèn)為是最佳的運(yùn)營模式。鑒于我國部分地區(qū)財(cái)力不足和相關(guān)配套制度建設(shè)尚不完善，而校車安全問題亟待解決，因此校車運(yùn)營模式發(fā)展可以分成兩步:

　　第一步是政府和公交、客運(yùn)企業(yè)合作，利用公交、客運(yùn)企業(yè)豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)的技術(shù)人才和已有的技術(shù)設(shè)備開展校車運(yùn)營業(yè)務(wù)，政府通過財(cái)政補(bǔ)貼和減免稅負(fù)等方式進(jìn)行支持，并加強(qiáng)監(jiān)管，滿足對(duì)校車的基本需求，尤其是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　第二步是參照美國校車管理辦法，成立專業(yè)化的校車公司，建立政府補(bǔ)貼公司化運(yùn)營的校車經(jīng)營模式。政府通過財(cái)稅政策支持、法規(guī)制度建設(shè)促進(jìn)和規(guī)范校車運(yùn)營市場發(fā)展，通過招標(biāo)方式選擇滿足資質(zhì)要求的企業(yè)開展校車業(yè)務(wù)，通過引入競爭機(jī)制促使企業(yè)提升服務(wù)。而企業(yè)負(fù)責(zé)校車安全運(yùn)營和日常管理。當(dāng)校車規(guī)模達(dá)到一定規(guī)模后，會(huì)帶動(dòng)校車生產(chǎn)、維修、配件制造等業(yè)務(wù)發(fā)展，逐漸形成供應(yīng)鏈完善的校車行業(yè)，校車安全運(yùn)營和管理成本會(huì)逐漸降低，實(shí)現(xiàn)校車行業(yè)發(fā)展的良肚循環(huán)。

　　3.完善校車安全管理的法律法規(guī)

　　完善的法律制度是政府功能發(fā)揮的基本保障。目前除制定了小學(xué)生專用校車強(qiáng)制性國標(biāo)外，校車安全管理的法律法規(guī)還很缺乏。應(yīng)盡快明確校車安全管理的立法機(jī)構(gòu)，加快制定相關(guān)的法律法規(guī)。主要內(nèi)容應(yīng)包括:一是責(zé)任主體，明確政府、企業(yè)權(quán)責(zé)范圍，避免管理空白、管理交叉;二是投入保障，制定財(cái)稅補(bǔ)貼方式、范圍，建立財(cái)稅補(bǔ)貼長效機(jī)制;三是準(zhǔn)入制度，制定校車企業(yè)、駕駛?cè)藴?zhǔn)入資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);四是校車通行規(guī)則，制定校車自身規(guī)則和其他車輛避讓規(guī)則;五是法律責(zé)任，明確相關(guān)主體需承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，如企業(yè)退出機(jī)制、安全事故責(zé)任認(rèn)定等。

　　4.建立以教育部門為主體的日常運(yùn)營管理體系

　　由于校車運(yùn)營管理部門眾多，而且缺少明確的管理主體，導(dǎo)致校車管理的疏忽和缺位。建議明確教育主管單位作為主體，負(fù)責(zé)管理日常校車運(yùn)營。一是校車資源配置管理，調(diào)查學(xué)生校車需求情況，在公安交管部門配合下制定校車路線，合理分配校車資源。二是企業(yè)管理，定期檢查校車企業(yè)經(jīng)營運(yùn)行情況，審核校車和駕駛員是否符合相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)出現(xiàn)問題的校車企業(yè)或駕駛員啟動(dòng)整改、退出機(jī)制。三是運(yùn)行管理，配合交通執(zhí)法部門嚴(yán)厲打擊超速、超載等違法違章載運(yùn)少年兒童行為，并依法追究相關(guān)部門和人員的法律責(zé)任。